Regionalplanung in Südhessen – eine wachsende Region verweigert die Bereitstellung der erforderlichen Bauflächen

Die Region Südhessen mit ihren Oberzentren Frankfurt am Main, Wiesbaden, Darmstadt, Offenbach am Main und Hanau ist seit langen Jahrzehnten von Wachstumsprozessen geprägt. Von 2007 bis 2017 wuchs die Zahl ihrer Einwohner um ca. 200.000 auf ca. 4 Mio., während die Zahl der Arbeitsplätze um ca. 265.000 auf ca. 1,7 Mio. stieg. Landesweite Prognosen sehen bis 2030 weitere Zuwächse in ähnlicher Größenordnung. Das Regionale Entwicklungskonzept Südhessen ( im Folgenden als REK abgekürzt ), das vom Planungsbüro AS+P im Auftrag des Regierungspräsidiums Darmstadt im Jahre 2019 erarbeitet wurde, hält darauf bezogen die Bereitstellung weiterer 12.300 ha Siedlungs- und Gewerbeflächen im Außenbereich für erforderlich – neben Maßnahmen der Innenentwicklung, die alleine etwa 1/3 der zusätzlich benötigten Wohnungen realisieren sollen.

Drei wichtige Planwerke zur Regulierung der Flächennutzungen werden derzeit überprüft und fortgeschrieben. Der Landesentwicklungsplan  wurde bereits in einzelnen Themenbereichen überarbeitet. Derzeit liegt ein Entwurf für die Kapitel  „Raumstruktur, Zentrale Orte und Großflächiger Einzelhandel“  öffentlich aus. Gleichzeitig – wenn auch zeitversetzt und mit höherem Zeitbedarf – sollen der Regionalplan Südhessen und der Regionale Flächennutzungsplan für den Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main fortgeschrieben werden. Damit werden Vorgaben für in der Hierarchie nachfolgende Planungsebenen formuliert.

Diese Situation und die Frage, wie Wachstumsprozesse in flächenrelevanten Planwerken in ökonomischer, ökologischer und sozialer Hinsicht angemessen bewältigt werden können, waren  Grund für SRL – Vereinigung für Stadt-, Regional- und Landesplanung -, IfR – Informationskreis für Raumplanung –  und DASL – Deutsche Akademie für Städtebau und Landesplanung ( hier Landesgruppe Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland ) – gemeinsam zwei öffentliche Vortrags- und Diskussionsveranstaltungen vorzubereiten.

Dank der Mitwirkung der Frankfurt University of Applied Sciences  konnten deren Räume am 31.1. und 21.2.2020 genutzt werden. Kern der gut besuchten Veranstaltungen waren vier Vorträge :

  • Gertrudis Peters berichtete unter dem Titel „Wie wollen wir 2040 in Hessen leben – Zukunftsbilder zu Südhessen“ über das Projekt der Architekten- und Stadtplanerkammer Hessen,  alternative Entwicklungsperspektiven für  ausgewählte Räume in Hessen bildhaft darzustellen – um Denkanstöße zu geben und vorgefasste Auffassungen weiter zu entwickeln.
  • Jens Scheller als Mitglied der Expertenkommission „Zentrale Orte und Raumstruktur“ berichtete über die von der Kommission identifizierten Problemlagen und ihre Lösungsvorschläge : unter anderem eine Differenzierung der Mittelzentren, des Verdichtungsraums und des ländlichen Raums sowie eine Verknüpfung zwischen Zahlungen des kommunalen Finanzausgleichs und der Kooperation von Mittelzentren ohne eigene Versorgungsbereiche.
  • Stefan Kornmann vom Planungsbüro AS+P erläuterte Arbeitsprozess und wesentliche Inhalte des REK, das nach Bestimmung der Bedarfe an Siedlungs- und Gewerbeflächen bestmögliche Bauflächen als Grundlage für die Fortschreibung des Regionalplans ermittelte : in einem systematischen Bewertungsprozess unter Heranziehung einer Vielzahl von Zielen und Randbedingungen und in sorgfältiger Abstimmung mit Vertretern der ( 184 ! ) betroffenen Gemeinden, dem „Arbeitskreis Grundsatzfragen“ der Regionalversammlung, dem Regierungspräsidium Darmstadt und anderen Planungsinstitutionen.
  • Rainer Ortmüller vertrat das Regierungspräsidium Darmstadt als Auftraggeber des REK und berichtete über  die bisherigen Beratungen der Regionalversammlung  :  Der etwa einjährige Arbeitsprozess des REK wurde über lange Monate hinweg positiv begleitet, mündete aber dennoch in starker Distanzierung zum Arbeitsergebnis – so fordert der Beschluss der Regionalversammlung vom 13.12.2019 unter anderem, neue Bauflächen im Außenbereich für den Planungszeitraum bis 2030 auf maximal 5.500 ha und damit weniger als die Hälfte der im REK als notwendig erachteten Bauflächen zu begrenzen.

Die unterschiedlichen Beiträge verbindet das Bestreben, Probleme der regionalen Entwicklung aktiv und vorausschauend zu lösen. Tradierte Instrumente der Steuerung sollen differenziert und weiterentwickelt werden, Planungsalternativen sollen betrachtet werden, Planwerke sollen durch die Verknüpfung mit finanziellen Zuwendungen und/oder Fachplanungen in ihrer Wirkung verstärkt werden. Zentrale Erkenntnis der beiden Veranstaltungen aber war ein Spannungsbogen : zwischen voraussichtlich dynamischen Wachstumsprozessen auf der einen Seite und einer Regionalpolitik auf der anderen Seite, die trotz innovativer und fachlich hoch qualifizierter Planungskonzepte und Anregungen den Umfang von Veränderungen eng begrenzen will.

Entsprechend lebhaft waren die Debatten im Publikum und mit den Referenten. Ein persönliches Resümee des Verfassers soll einen Teil der Vorträge und Diskussionsbeiträge aufnehmen und reflektieren :

  • Regionalpolitik in Südhessen leidet seit langen Jahrzehnten – und das schien Konsens bei der Mehrheit der Teilnehmer beider Veranstaltungen zu sein – daran, dass die Mitglieder der beiden Entscheidungsgremien Regionalversammlung und Verbandskammer Vertreter ihrer jeweiligen Gemeinden sind – nicht aber Regionalpolitiker, die von den Bürgern der Region direkt gewählt werden und sich daher weniger für ihre Herkunftsgemeinde, als vielmehr für die Region insgesamt verantwortlich fühlen. Der genannte Beschluss der Regionalversammlung zum REK ist ein Grundsatzbeschluss, der sich insbesondere der Abwehr eines bestimmten Baugebietes verdankt, das die Stadt Frankfurt am Main im Nordwesten ihres Stadtgebietes realisieren möchte, und das auf Widerstand in den benachbarten Gemeinden trifft.
  • Das Land hat sich von Ideen der Gebietsreform vor langer Zeit verabschiedet – zugunsten einer Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden. Es könnte dazu unter anderem das System des kommunalen Finanzausgleichs nutzen. Die Expertenkommission „Zentrale Orte und Raumstruktur“ hatte vorgeschlagen, Mittelzentren bestimmte Mittelzuweisungen zu verweigern, wenn notwendige Kooperationen unterbleiben. Die Landesregierung scheint diesem Vorschlag  nicht folgen zu wollen – um stattdessen auf positive Anreize unter Einsatz zusätzlicher Landesmittel  – z.B.  durch Förderung von Modellprojekten – zu setzen. Damit folgt sie einer langjährigen Praxis. Erinnert sei an das Ballungsraumgesetz und das nachfolgende Gesetz über die Metropolregion, die beide dem Land die Möglichkeit geben, Gemeinden zur Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben zu Pflichtverbänden zusammenzuschließen. Erste Schritte, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen, endeten nach Mediationsverfahren in freiwilligen Zusammenschlüssen einiger Gemeinden, die dann – wie die Kulturfonds Rhein Main GmbH – durch zusätzliche Landesmittel unterstützt werden – aber weit hinter den ursprünglichen Hoffnungen und Erwartungen zurückbleiben.
  • Wenn die Regionalversammlung Südhessen sich schwer tut, Wachstumsprozesse durch Bereitstellung neuer Bauflächen zu bewältigen, könnte das Land mittels des Landesentwicklungsplans regulierend eingreifen. Der jetzt offengelegte Entwurf des Landesentwicklungsplans begrenzt jedoch ebenfalls die Entwicklung neuer Baugebiete. So wird für hoch verdichtete Räume ( und die enden, von Frankfurt aus betrachtet, erst  jenseits von Kronberg, Oberursel, Bad Homburg, Bad Vilbel, Rodgau oder Mörfelden-Walldorf ) das nicht abwägungsfähige ( ! ) Ziel formuliert, den „Schutz der natürlichen Umwelt, insbesondere … die Erhaltung zusammenhängender Freiflächen … sicherzustellen.“  Das erinnert in seiner ökologischen Orientierung an eine frühere Neuerung des Landesentwicklungsplans, in der ( ebenfalls ohne die Möglichkeit, auf nachfolgenden Planungsebenen abzuwägen ) für Siedlungsflächen Abstände von mindestens 400 Metern  zu  Höchstspannungsleitungen mit mehr als 220 kV gefordert werden.
  • Siedlungsentwicklung in hoch verdichteten Räumen eng zu begrenzen und auf periphere Räume zu verweisen, scheint auf den ersten Blick viele Konflikte zu lösen. Angesichts der Gründe für die seit ca. 15 Jahren vor allem in den Großstädten zu beobachtenden Wanderungsgewinne muss aber die Frage gestellt werden, ob ein solches Konzept überhaupt auf Akzeptanz trifft. Lassen sich Haushalte, die aus guten Gründen die „Stadt der kurzen Wege“ suchen, auf einen Wohnstandort in der Peripherie der Region ein ? Kann Aus- und Umbau den Gemeinden am Rande der Region die „Urbanität“ verleihen, die sie für Zuzügler in Konkurrenz zu den hoch verdichteten Räumen attraktiv macht ? Und wenn es gelingen könnte : Produziert ein solches Konzept nicht auch in ökologischer Hinsicht auf Grund relativ niedriger Baudichten und relativ langer Verkehrswege mehr Nachteile als Vorteile ?
  • Wenn eine zunehmende Nachfrage auf ein gleichbleibendes oder nur unzureichend wachsendes Angebot trifft, steigen die Preise –auch auf den Wohnungsmärkten. Eine Einschränkung neuer Bauflächen kann gute ökologische Gründe besitzen, kann aber in ökonomischer und sozialer Hinsicht negative Folgen haben. Steigende Mieten und Kaufpreise für Wohnungen bzw. Wohnhäuser belasten nicht nur Geringverdiener, sondern auch Haushalte, die zu den Mittelschichten gerechnet werden. Reaktionen können sein : „Zusammenrücken“ mit Einschränkung der persönlichen Wohnfläche und Verzicht auf die Gründung einer Familie, Wegzug in die Peripherie oder in eine andere Region – mit Einschränkungen der Flexibilität in der Wahl eines Arbeitsplatzes  und der Möglichkeit, Berufstätigkeit und Kindererziehung zu vereinbaren. Ökonomische Folge kann sein, dass Betriebe – und das gilt insbesondere für neu gegründete Betriebe – vermehrt Probleme bekommen, einen geeigneten Standort und/oder geeignete Arbeitskräfte zu finden – und in der Folge selber eine Einschränkung oder Verlagerung ihrer Betriebsstätte erwägen. Negative Folgen für die Gewerbesteuereinnahmen der Gemeinden sind nicht auszuschließen. Zu berücksichtigen ist, dass die Zahl der Erwerbstätigen in Deutschland durch natürliche Alterung in einem Umfang abnehmen wird, der  Zuwanderung erfordert. Die Alterung der Bevölkerung führt aber nicht unmittelbar, sondern erst mit großem zeitlichen Versatz zu einer Vergrößerung des Wohnungsangebots.
  • Dazu kommt ein weiterer ökonomischer Gesichtspunkt. Baugebiete auf landwirtschaftlich genutzten Flächen bewirken – im Vergleich zu Konversions- und Nachverdichtungsgebieten – hohe planungsbedingte Bodenwertsteigerungen, die – mittels städtebaulicher Verträge oder des Instruments der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme – zur Herstellung preisgünstigen Wohnraums und/oder zur Finanzierung  der Erschließungsmaßnahmen,  der sozialen Infrastruktur und der großen öffentlicher Grünflächen herangezogen  werden können. Dies ist ein Aspekt, der erstaunlicherweise in den politischen Debatten und Entscheidungen bisher so gut wie keine Rolle spielt – obwohl viele Gemeinden sich schwer tun, die Folgekosten neuer Wohnquartiere zu bewältigen.
  • Wie der Beschluss der Regionalversammlung zum REK und der Entwurf des Landesentwicklungsplans beispielhaft deutlich machen, werden Entscheidungen zur Bereitstellung neuen Baulands heute in der Regel von dem Bestreben bestimmt, bauliche Veränderungen eng zu begrenzen. Dabei wird mit ökologischen Gesichtspunkten argumentiert, während soziale und ökonomische Gesichtspunkte ganz oder teilweise ausgeblendet werden. In Zeiten des Klimawandels wird das Gewicht der Ökologie weiter zunehmen – auch wenn die Erwärmung tatsächlich weniger von gut geplanten Baugebieten als von dem Umfang der Emissionen klimaschädlicher Gase bestimmt wird. Angesichts dieser Perspektive ist zu fragen, ob und – wenn ja – wann auch soziale und ökonomische Gesichtspunkte wieder an Bedeutung gewinnen können. Das Beispiel des Bürgerentscheids zugunsten eines neuen Stadtteils in Freiburg/Breisgau zeigt immerhin, dass Entscheidungen auch in anderer Richtung möglich sind – wenn Planungsdezernenten und Stadtplanungsämter sich nicht alleine engagieren, sondern von einem breiten Bündnis von Bürgern, Verbänden, und nicht zuletzt Betrieben unterstützt werden.
  • Schließlich aber ist zu fragen, ob das immer stärker spürbare Problem des Klimawandels nicht zu einem tiefgreifenden Umbruch im Umgang mit Gebäuden und gebauter Infrastruktur führen muss und führen wird. Klimaschutz ist eine Aufgabe von existenzieller Bedeutung für die Menschheit – und legt die Schlussfolgerung nahe, die bisher gelebte Verknüpfung zwischen dem Wachstum von Bau- und Verkehrsflächen und der Steigerung der Lebensqualität aufzulösen. Sollte die Gesellschaft die Kraft haben, die Emissionen klimaschädlicher Gase mit hohen Preisen zu belegen bzw. Emissionskontingente mit abnehmenden Volumina zu versteigern, würden sich Flächenansprüche reduzieren, würden vorhandene Bauflächen und Gebäude erheblich intensiver genutzt werden. Regionalplanung auch für die Region Südhessen würde anderen und zum Teil neuen Herausforderungen begegnen. Diskussionen über wenige neue Siedlungs- und Gewerbeflächen könnten relativ entspannt geführt werden, während Konflikte eher beim notwendigen Um- und Ausbau der Verkehrsinfrastruktur zu erwarten wären.

Text: Dieter v.Lüpke

09. März 2020 von Anke Kochenburger
Kategorien: Diskussion, Metropolregionen, Regionalentwicklung, Städtebau, Stadtentwicklung, Vortrag | Schlagwörter: , , , , | Schreibe einen Kommentar

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